中国有多少座城市（上）

城市是人类文明发展成果的重要载体，是社会分工和生产力发展的产物。历史研究领域公认的中国最早城市遗址为长江中游的城头山古城，该古城形成于公元前4500年前，距今超过6500年。

然而，今天本文所要阐述的城市专指“现代化的城市型政区”，研究时段为1921年底至2019年8月末。

在这里首先要解释一下什么叫“现代化的城市型政区”。

中国的城市从哪里来的？

       自秦朝在全国范围实行郡县制以来，我国一直是地域型政区一统天下。古代中国虽然出现过大量城市，但这些城市从来没有从地域型政区中分离出来，而单独成为一种类型的政区。从春秋战国时期到现代中国历代行政区层级设置变迁总表（见图表1-1），可以看出，我国地级行政区域经历了从郡——州——路——府——专区——地区——市的漫长而复杂的演进。

虽然出现过大量城市，但这些城市从来没有从地域型政区中分离出来，单独成为一种类型的政区。直至1920年我国真正意义上的“市”——广州市的出现，中国才迎来真正意义上现代城市时代。

民国九年（1920年），在地方自治运动蓬勃兴起的大背景下，民国政府广东省省长陈炯明欲使广州成为不受旧行政区划管辖的城市，委托孙科起草有关条例，组织现代化市政系统。

1921年2月15日，广州市政公所改为市政厅，孙科被委任为市政厅厅长。在接受市政厅长任命当晚，孙科即尽力起草了我国首次以市为行政单位订立的法规——《广州市暂行条例》57条。

中国第一位市长——孙科

《广州市暂行条例》第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这条规定宣告了中国第一个城市型政区的诞生，历史性地出现了能与县平等的城市行政区域，其意义和实际推行远远超出之前江苏等省进行的“市制”地方自治尝试。这不仅是广州建市之始，也是中国创始市制之始。

位于南堤的广州市政厅

按照“暂行条例”，市政首长改称市长，粤军总司令兼省长陈炯明遂任命孙科为首任广州市市长。如果将“市长”视作一种职业，孙科无疑是中国市长们的“开山鼻祖”了。

一个月后，汕头市成为我国第二个城市型政区。

北洋政府注意到了这一变化后，于同年七月颁布《市自治制》，把全国城市分为特别市和普通市两种。京都（北京）、青岛成为首批特别市。中等城市则设立市政筹备处，作为城市市政的管理机构。但全国范围内正式设市者并不多，普遍的形式是在大城市设立督办商埠公署（例如重庆商埠督办公署、淞沪商埠督办公署等）。

1928年7月，南京国名政府公布了《特别市组织法》与《市组织法》。首批特别市包括南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州等7座城市；到1930年5月前被设为普通市的包括苏州、杭州、宁波、安庆、南昌、武昌、开封、郑州、济南、成都、重庆、沈阳、梧州等。

1930年5月后，南京国民政府公布新的《市组织法》，又将城市级别调整为（行政）院辖市和省辖市两类。

       1945年抗战胜利后，国民政府院辖市为南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州、重庆、西安、沈阳、哈尔滨、大连等12座城市；省辖市包括石门、湛江、威海卫、银川、归绥、包头、本溪、抚顺、徐州、迪化、西宁、台北、基隆、新竹、台中、彰化、台南、嘉义、高雄、屏东、烟台、柳州、南宁、福州、蚌埠、太原、唐山、锦州、营口、鞍山、旅顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔等。

新中国前三十年中国城市行政区划调整基本情况

新中国建立初期，我国地级市数量55个，县级市数量66个。此后三十年间，城市数量得到缓慢扩充。

受重工业优先发展的经济方略影响，以工业基地为依托的城市享有与国家核心城市同等地位。到1954年6月前，工业重镇鞍山、抚顺、本溪与北京、上海、广州、南京、西安、武汉、天津、沈阳、重庆、旅大、哈尔滨、长春同为直辖市（详见图表1-2）。

“一五”、“二五”以及后来的三线建设时期，我国产生的新城市基本上产生于工业重镇或国家重点工业基地。我们后来所熟知的资源型重化工业城市也基本诞生于这一时期：例如柳州（1949年）、黄石（1950年）、包头（1950年）、淮南（1950年）、鹤岗（1954年）、玉门（1955年）、白银（1956年）、鸡西（1956年）、双鸭山（1956年）、伊春（1957年）、平顶山（1957年）、东川（1958年）、铜川（1958年）、克拉玛依（1958年）、石嘴山（1960年）、大庆（1960年，时名安达）、淮北（1961年，时名濉溪）、嘉峪关（1965年）、攀枝花（1965年，时名渡口）、十堰（1969年）、乌海（1976年）、六盘水（1978年）等。

在这一过程，中国的城市化进程可谓跌宕起伏，步履曲折。

自1958年开始的三年“大跃进”中，由于庞大的工业建设，特别是全国大办钢铁，各地纷纷增加新职工，农民大量涌进城市，使城市人口骤增。1957年底，全国城镇人口为9949万人，占总人口的15.39%；1960年底，增加到13073万人，占总人口的19.75%。全国设市城市数随之也快速增长。1957年底全国设市城市有177个，1960年底达到199个，1961年时又增加到208个。

然而，不久风向突变。1961年1月，中央提出“调整、巩固、充实、提高”的“八字”方针，做出了调整工业项目、压缩城市人口、撤销不够条件的市镇建制。到1964年底，建制市减少到了169个，低于1957年的177个。

受高度计划经济体制下的重工业超前畸形发展、通过“剪刀差”方式让农村支援城市、1960年代阶段性逆城市化（见图表1-3）政策和城乡间户籍流动近乎停滞等宏观政策和措施影响，导致新中国成立前三十年间的工业化和城市化非但没有相得益彰，反而严重分离。

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到1970年代，尽管工业增加值占国内生产总值的比重已超过50％，但城市化率却长期处于低水平状态。到1978年之前，全国城市数量总数仅为193个，城市化率为17.92%，在全球范围内，中国仍然属于典型的以农业经济为主导的欠发达大国。

近四十年间中国城市对国家的影响力

21世纪对世界影响最大的有两件事：一是美国高科技产业，二是中国的城市化。这是美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨在本世纪初提出。此后，盛誉之下的中国城市化果然不负期待地继续突飞猛进。

2012年，中国城市化率达到50%，中国城镇人口首次超过农村人口。对具有数千年农耕传统的中国来说，这是一个历史分水岭和大变局。

2018年，官方机构的最新数据显示：中国城镇率达到59.58%，比四十年前的17.92%跃升了41.66个百分点（见图表1-4）。城市数量由1978年的193座增加到2018年末673座，增长了3.48倍。

城市的成功推动了国家的成功。中国用了40年时间完成了西方国家用200年才完成的国家现代化进程，成功跻身于全球第二大经济体，国家竞争力和软实力大大增强，一些城市已经成为代表国家竞争力的全球先锋城市。

在这场人类文明史上最大规模的人口布局迁移和重组中，数千年的农耕传统与生活方式都遇到了前所未有的冲击和改变。中华民族数千年来未能解决的问题和目前所遭遇的无数问题，都在有限的城市土地上寻找到答案。

尽管高速城市化难掩与之相随相伴的诸如环境污染、社会分化、文化遗失等负面问题，但从“改革开放四十年中国城市化水平及城镇居民家庭恩格尔系数变化对比图”（见图表1-4）可以看到，2018年我国城市化率达到59.58%，城镇居民恩格尔系数则下降到28.40%，根据联合国粮农组织提出的标准，恩格尔系数低于30%为最富裕。由此可见，中国居民享受改革开放红利的获得感还是比较充分，这与拉美国家城市化进程中暴露出一些列问题形成鲜明对比。

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回顾改革开放四十年来中国城市化进程，我们可以清晰地看到，基于城乡差距、工农差距下的劳动力自由流动的解放，城市作为要素资源高效配置的平台被推上了新的历史舞台。城市作为时代的主角亦不辱使命，长袖善舞，助力中国走向了历史长河中的第五次盛世。

由此，四十年中国城市对国家的贡献可用一句话概括：当城市成功了，国家也就成功了。

近四十年间中国城市化进程发生了什么

每一个成功都不是偶然获得。改革开放四十年中国城市化进程执着且稳健，这既是国家对城市化发展规律的成功把控和对地方创新发展的宽容，亦是地方政府对中央政策的积极呼应和灵活应用，两种积极力量的互相作用，共同创造了不同凡响的城市中国时代。

在这里，我们力求通过现象看本质，通过梳理改革开放四十年中国城市行政设置演进历程，厘清国家在不同时期对城市增新的政策导向、释放节奏、布局特征和经验得失，为下一个城市中国时代的到来提供一些历史参考。毕竟，“你看到的过去越多，你预见的未来也就越远”（丘吉尔）。

       本文将四十年间地级市和县级市的行政区划设置情况作为横向类比，互为参照，一方面考虑到1978年时，两类城市的数量基本相当（地级市为98座，县级市为92座），基数具有类比价值。另一方面，两类城市数量分布的同期对比，体现了国家在区域资源配置的不同取向，可以较为准确地梳理出国家城市价值观的变迁脉络。

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注：上图中的“图示”出现标注错误。县级市应为蓝色色块，地级市应为黄色色块。

从“改革开放四十年中国县级和地级城市数量变化对比图”（见图表2-1）和“改革开放四十年中国城市总量（含直辖市）变化图”，以及历年城市行政设置变迁编年图中，可以较为明显地将四十年中国城市化进程划分为四个重要历史阶段。具体情况如下：

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改革开放前，受传统二元经济体制影响，我国城市累积矛盾较多，且受固化思维影响较大，城市化进程举步维艰。建国后三十年间城市化率仅增长6.91%，年平均增长率为0.23%。

1978年末召开的十一届三中全会，让中国迎来了焕然一新的转折局面。改革的春潮起自广袤的农村，城市也很快为之躁动起来。

早在这年三月，国务院召开了第三次全国城市工作会议。四月，中央批转了这次会议制定的《关于加强城市建设工作的意见》，提出控制大城市规模、发展中小城镇的城市工作基本思路。

1979年，中国城市行政设置打破数十年来的压抑沉闷，中国城市迎来的恢复建制和城市新增的第一个小高潮。当年有13个城市得以建制恢复，16个城市以崭新的面貌诞生于世，城市总体数量突破二百个，这其中就包括特区深圳和珠海，以及不久后被列为国家城市综合改革试点的沙市，著名油城安达也有了一个响亮的新名称——大庆。

从地域分布看，这批恢复建制和新增城市主要分布在广东、浙江等沿海省份，体现了中央“东部优先、突出特区”的指导思路。另外，从六盘水、大庆、金昌、东营、和克拉玛依等资源型工矿城市的行政设置变迁，依然可以感受到国家对走工业化之路的执着。

1980年珠海市人民政府挂牌成立（图/李志均）

1980年12月，国务院批转了全国城市规划工作会议纪要，提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，是我国城市发展的基本方针”，以及“国家应制定鼓励发展小城镇的政策”。

1981年，鼓励发展中小城市和小城镇的指导思想得以进一步落实。当年的国务院《政府工作报告》提出：“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”。

到1982年底，我国共计产生新的地级和县级市分别达到13个和43个，城市总数达到245个。

中国改革开放的主战场由此从农村转向了城市，而与之配套的地方行政区划改革热潮也即将来到。

第二阶段（1983—1996年） 地县同进 全面井喷

1984年，开放之潮从南国的北部湾一直延宕到北方的渤海湾，14个港口城市成为首批中国对外发展的窗口。从4个经济特区的设立为起点，开放以城市为载体，从点到面，从沿海到内地，将逐步改革导向深入。

这一阶段，城市的改革集中在政治放权和经济放活，“松绑”、“搞活”、“砸掉大锅饭”成了时代热词。“分灶吃饭”、”包干制”成为行政和财政制度改革的主要措施，充分的财政自主权，激发基层政府在经济发展方面的动力。

也是在1984年，中央关于“允许务工、经商、办企业的农民自带口粮在城镇落户”的精神和国务院出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，彻底打破了横梗在城乡居民间多年的无形桎梏，中国进入了以乡镇企业发展、劳动力转化和小城镇建设构成的自下而上的城市化阶段。

劳动力和各种经济要素向城镇的高效、集中聚合，促使地方行政区划改革大踏步前进，“撤乡设镇”、“整县设市”、“撤地设市“叠加推进，共同构成了蔚为壮观的快速城市化图景。

稍早前的1983年2月，中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。”撤地设市”的地方行政区划改革大幕由此拉开。

在这里有必要梳理一下“地”的由来。

熟悉历史人们对“地委书记”、“行署专员”这样的职务称谓并不陌生。在1983年以前及以后若干年内，“地级行政区”（简称“地区”）作为我国第二级行政区划，占有举足轻重的地位。

事实上“地区”也是个新事物。在1970年以前，它被称作“专级行政区”（简称“专区”），是由于清末民初的“道”以及民国时期南京政府的“行政督察区”演进而来。

1983年国家启动的“撤地设市”地方行政区划改革，除了上述缘由外，还有一个更重要的原因，这个原因充分体现在“地区”与“地级市“的区别上。

地区是我国“虚二级“地方行政单位，行政结构被称为地区行政公署（内蒙古部分地区称”盟公署“），最高行政长官称为地区行署专员（盟长）。地区行署是省或同级政府的派出机构，不设人大、政协等机构，因此，行署专员（盟长）的任免不是通过人大机构选举，而是上级任命。其检察院和法院的检察官和法官都要通过省或同级政府的人大任免。地级市则是我国“实二级“地方行政单位，设有包括人大、政协在内的”四大班子“，人大主任、市长、检察长和法院院长都是本市人大机构选举产生。

更具现实意义的是，撤地设市最核心、最关键的变化就是立法权拥有。我国《立法法》第82条规定：设区的市与地区最大的区别就是拥有立法权，可通过人大机构自主制定和颁布地方性法规。充分的立法和决策权，对城市全面推动改革开放影响深远。

书归正传。

从1983年开始，“撤地设市”的地方行政区划改革全面启动，当年即有28个新地级市诞生。

“撤地设市”是个较为复杂的系统工程，主要涉及几种形式：第一种是典型的撤地设市，例如地级赤峰是在撤销昭乌达盟和县级赤峰市的基础上产生，这类地级市一般沿用原县级市的名称。但也有例外，如地级淮阴市则是在撤销淮阴地区和清江市基础上产生的；第二种地市合并，例如唐山市本身就是地级市，“撤地设市”改革中将原有与其同名的唐山地区的9个县划其所辖，城市体量一下子就增大很多。这类城市的主体原本就是地级市，故不列入新增地级市统计范围内；第三种是由县级市直接升格为地级市，例如原隶属于唐山地区的县级市秦皇岛在“撤地改市”中连同其他4县一并“打捆”升格为地级市；第四种情形是地区的彻底消失，例如吉林省德惠、永吉地区，其所辖的县分别划归长春和吉林两个地级市；第五种是地区的恢复，例如林芝地区是在分别从拉萨市、昌都地区、山南地区剥离出来的7个县组成。

到1996年底，第一轮“撤地设市”地方行政区划改革共产生109个新的地级市。

撤地设市对于民生改善而言，有着事半功倍之效。一个最明显的例子就是，地区撤地设市后在税收方面有了更大空间，由此用于改善民生的投入也将相应增加。再加上撤地设市之后地方还将在招商引资工作中具有更大的能量，更有利于民生改善。以之为契机大力拓展城乡经济和旅游业一体化发展，群众的增收渠道亦将进一步拓宽。

不可否认，先前受到人才力量、管理能力等多方面因素影响，导致地区客观存在着资源利用不够充分这一弊端，且地区管理县市也存在着层级多且手续复杂的问题。撤地设市后，地级市直接管理区、县，相应审批手续就将有所减少，效率也会更高，中心城市的集聚效应和辐射功能亦会随之大大增加，最终带动所属各区县实现快速发展。

地区撤地设市之后，城市建设水平和管理服务能力也将提升一个档次。这是因为，随着城市级别的提升，地区在争取政策支持及重大基础设施布局方面的机会都将大大增加，不但可以享受国家对地级市在工业发展、城市基础建设等方面的相应政策，还可以增强与周边城市的沟通能力，推动以工业、物流和交通运输等为主体的城市经济迅速发展。

与“撤地设市”形成共同井喷局面的是场面更加火热的“撤县设市”。

“县”是中国两千多年历史中最稳定的行政建制单位，素称“流水的朝代铁打的县”。从“中国历代地方行政区划设置基本模式汇总”中可以看出，无论朝代如何更迭，县的总体数量始终稳定在1000～1600个之间，行政机构名称和属性始终未变。可以说，县的稳定存在是中国数千年农业文明的政治治理思维、社会秩序维系、生产生活方式延续的主导因素。但这一切都在1983年被彻底改变。

这年，“撤县改市”序幕正式拉开，有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。此后，新的县级市如雨后春笋般生成于全国各地。

1989年11月25日，浙江省诸暨举行撤县设市庆祝大会（图/诸暨日报）

1986年，民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》出台，报告规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。

“撤县改市”步伐骤然加快，仅在1988年诞生的县级市就高达40余座，创下历史新高。

1989年12月，新的《城市规划法》提出：“实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”。控大放小的高层政策导向，继续稳步推动撤县建市进程。

1990年12月，浙江省龙泉县获批撤县建市。

与城市数量骤增遥相呼应的是城市改革步伐加快。1992年“南方谈话”和党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制总目标后，我国大城市特别是特大城市在创造就业、吸纳人口方面的作用不断显现。1980年代后期进城农民增多，城市对农民进城就业的限制出现松动，户籍的“破冰”之举此起彼伏。

1993年，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，即在1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改，明确了适用范围、人口总数、经济指标等。当年，新诞生的县级市数量应声高涨，达到48座，再创历史新高。“撤县改市”正式进入井喷期。

1994年分税制改革的实施，让中央和地方的财政关系发生了转变，地方财政收入占比大幅下降，中央财政收入占比从1993年的22%，一下子提高到1994年的55.7%。

一扇大门的关闭，必将引发另一扇大门的开启。分税制改革让捉襟见肘的地方城市有了更多自寻财路的理由，新的发展模式开始涌现，而中央对地方政府发展的激励机制也日渐宽松。

乡村工业化道路逐步让位于园区工业化，城市的各类开发区成为工业发展的载体。《中国国土资源年鉴》数据显示：（这一时期）工矿用地供应规模一般在住宅用地的1.5～2倍，二产用地供应充足，加快了二产发展步伐。

与此同时，诱发新一轮城镇化高潮的城镇房改也在悄然酝酿中。

阅城传媒统计：到1996年底，我国城市总数达到666座，其中地级市218座，县级市445座，地级和县级市数量分别比1982年底增加了109座和312座（见图表2-2）。这在中国城市发展史上可谓空前盛事。

第三阶段（1997—2009年）县域冰封 地区精调 

1998年城镇房改后，特别是2003年经营性用地“招拍挂”制度的正式实施，为地方政府开启了一条新的收入渠道，由此带来营业税等与城市建设相关的税收和土地出让收入的大幅提高。

多重因素激发下，我国城市建设成为解决经济增长的重要手段，城市建设规模在不断增加。数据显示：1996～2000年城市建设用地面积年均增长为778.03平方公里，此后逐年增加，到2010～2012年间，全国城市建设用地面积年均增量已达2365.14平方公里。伴随着工业化、城市化的发展，我国成为世界工厂，通过全球化解决了工业化产品的销售问题，也成为全球能源和资源消费量最大的国家。

这一时期，城镇化逐渐上升为国家战略。1998年，党的十五届三中全会提出了“小城镇，大战略”，以小城镇为突破口，拉开了我国城镇化战略的帷幕。2000年的“十五”规划，明确提出实施城镇化战略，转移农村人口，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。2002年，党的十六大提出“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，进一步明确了我国城市化的重要发展方针，把解决农村富余劳动力问题作为我国城市化的核心内容。2006年，“十一五”规划再次强调了城市化对于统筹城乡发展的重大意义。

中国进入最快速、最大规模的城镇化历程。从1996年到2012年，中国城市化率从30.48%提高到52.57%，平均每年提高1.38个百分点，城镇人口增长2117万人，比一个中等国家都要多，工业化、城市化和全球化之间形成了相互强化的局面。经过快速城镇化，我国正在从乡土中国向城市中国迈进。

波澜壮阔的城镇化再次让中国城市数量出现激增，阅城传媒统计显示：1997～2003年间，我国新增地级城市共计64座，其中仅2000年一年就新增了23座（见图表2-3）。

然而，同名不同命。虽然都被冠以“城市”之名，城镇化的红利却没有在这一时期波及县级市。阅城传媒统计显示：1997-2009年间，我国县级市数量减少78座。总体数量未升反降，主要有三个方面的原因。

首先，撤地设市改革中部分地区行署所在的县级市顺势该区（例如1998年安徽省撤销宿县地区和县级宿州市，设立地级宿州市及埇桥区；2000年山西省撤销忻州地区和县级忻州市，设立地级忻州市及忻府区等），导致大量的县级市消失。

其次，非行署驻地的县级市被大量“撤市设区”所致（例如2002年广东省佛山市下辖的顺德市撤市设区成为顺德区；2001年3月，浙江省杭州市下辖的萧山、余杭撤市设区等），导致大量的县级市消失。事实上该类型“撤市设区”的背后，真正体现的是“省直管县”改革与地级市通过“撤市设区”改革实现对下属行政区的财权、事权高度集中的持续博弈。

阅城传媒就此问题略微展开阐述一下。

1980年代起，传统“市管县”模式产生一定的问题：在当时清晰的层级体系下，一些地级市利用县的“经济成果”去完成自己的发展目标，俗称“市刮县”。因此，自1992年起，一些省份开始“强县扩权”试点（即“省直管县”），让县级政府在部分事务上，尤其是财政资源的上缴与分配方面，绕过地级市政府，直接与省政府产生联系。2000年代初以来的中央一系列文件都鼓励省级政府扩大其对县级政府的管辖权。“省直管县“改革不负众望地在一定程度上充分调动了县（县级市）的主动发展热情，这也成为中国经济在1990年代腾飞的主要原因之一。

然而，有两个因素导致“省直管县“改革受到来自地级市的制衡。一个是1998年城镇房改，一个是2003年经营性用地“招拍挂”制度的正式实施。这两个因素让中国城市找到增加财政收入的“开门匙”和加快城市化进程的“新引擎”。

土地财政发展模式的核心要素是土地资源的支配权和城市规划权，“撤县设区”也是一个收权和收钱的过程，特别有利于盘活更多的土地资源，获得更多的土地出让金和房地产、城市建设的开发收益。推进“省直管县”意味着削弱地级市政府对于全市范围内资源统筹的能力，很有可能导致一些经济发展到一定程度、需要扩大发展空间的城市受到阻碍，也极大地刺激了地级市“撤县设区”的决心和步伐。

第三，导致这一时期县级市总数急剧下降的根本性的原因，是1997年国务院“暂停审批县改市”决定的出台。

回顾1983～1996年的撤县设市爆发期，不难发现在新增的312座县级市中，有不少在“没有条件创造条件”方面做足了功课。例如，1980年代，某县县长谋划撤县设市时发现，各项指标都可过关，唯一不足的是县城规模，就想出一招“撤乡扩镇”，补上了短板；还例如，1986年浙江某县申请县改市时实力不够就靠宣传造势，邀请媒体和省级部门领导回实地参观指导，通过大型活动比赛提高曝光率，频繁拜访关键部门领导，两年后该县成功收到了设市批复。

大潮激荡中难免泥沙俱下。大部分通过该轮县改市获得了新的发展机遇和动力，但一部分“城市”整体发展始终没有太大起色，二产增加值占比甚至出现下降，城市建设和管理水平较差，市区农村人口比重过大，市民的基本“城市意识”不强，总而言之“假性城市化”问题突出。

1997年起的十二年间，我国没再批复设立任何县级市，“撤县设市”迎来了漫长的冰封期。暂停令让浇灭了众多县的城市梦，一些已经递交撤县建市报告的县则捶胸顿足，感叹没有赶上这一轮改革的末班车。

资料显示，到2010年，中国有县级市370个，占全部城市总数的56%，年末总人口2.48亿，占城镇总人口的37%。

面对势不可挡的城镇化浪潮，地方政府则通过更大规模的“撤地建市”或“撤县设区”实现资源和权利的重新配置。

民政部数据显示：全国市辖区数量从2000年的787个增至2011年的857个，县级市则从400个下降到369个。一些百强县诸如著名的顺德市、锡山市、吴江市等相继变为市辖区。

但就“撤县设市”与“撤县设区”两种方式的选择上，县级政府和县民们发自内心的更希望“撤县设市”。例如，2015年5月，一直都在为撤县设市做准备的浙江省长兴县就因其隶属的湖州市提出将其撤县设区酿就一场风波，县委班子、企业、群众联名写信抗议。此后，湖州市决定暂停长兴县“撤县设区”计划。

民政部区划地名研究所原副所长浦善新曾对此回应指出，县级政府对于撤县设市有更大的冲动，而撤县设区则是地级市做大城区人口和经济总量、扩张主城区的迫切要求，不少县实际上是不愿意的。

望“市”欲穿的人们期盼着下一个春天的到来。

第四阶段（2010—2019年）县域回春 地利渐尽

2010年9月，新华社播发的消息称：日前，经国务院批准同意，国家民政部批复江西省设立共青城市。短短的消息犹如一块投入到平静已久湖面的石头，迅速激荡起众多县的希望涟漪。

事实上，共青城并非当年行政区划改革的孤案，这年9月和12月，云南省蒙自、文山的政府大门也赫然挂上了市人民政府的牌匾。

而在更早的年初，国家发改委某领导在全国人大常委会上表示，将积极研究完善设立县级市的标准，把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。

冰封了13年的“撤县设市”改革在润物细无声间迎来了新的春天。

2013年，中央首次召开城镇化工作会议，明确提出“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。这年，国务院批准设立扶余、弥勒、玉树等三个县级市和地级海东市。

2014年，初春召开的全国“两会”提出“三个一亿人”的目标，首次把人口落户城镇作为政府工作目标提出。会后，发布了《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》。这年，国务院批准设立霍尔果斯、香格里拉等两个县级市和日喀则、昌都等两个地级市。

到了2015年，“撤县建市”的画风突变，细水漫流瞬间变为急湍甚箭。这年，国务院一口气批复了靖西、康定、腾冲、可克达拉、马尔康和东宁等6个县级市。

       2016年2月，国务院发布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。当年五月，国务院出台了《设立县级市标准》（见图表2-4）。这年，庐山、泸水、抚远、昆玉等4县获批准设立县级市。十一月，民政部印发《设立县级市申报审核程序》（秘密），现在撤县设市工作，均依据这两个文件。

2017年5月，民政部有关部门答记者问指出，有序撤县设市，是党中央、国务院针对中国城市设置存在的突出问题，立足全局、着眼长远作出的重大决策部署。撤县设市的总体要求是积极稳妥、规范有序，防止一哄而上、盲目设市，并将适度向中西部地区倾斜。这年，盘州、平泉、玉环、神木、隆昌、宁乡等6县获批成为县级市。以上6县之所以能顺利获批设市，与在第一时间获悉《设立县级市标准》和《设立县级市申报审核程序》（秘密）详尽内容，并及时准确无误上报资料有关。也是在这年，西藏自治区那曲地区撤地建市，这是截至本文发稿为止我国最年轻的地级市。至此，我国尚未撤地建市的地区仅存10个（即：黑龙江省的大兴安岭地区，内蒙古自治区的阿拉善盟、兴安盟和锡林郭勒盟，新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区、塔城地区、阿克苏地区、喀什地区、和田地区，西藏自治区的阿里地区），撤地建市的空间几乎殆尽。

2018年3月，国家发改委网站公布的《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提到，2018年要加快培育新生中小城市，“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市“。这年，怀仁、彬州、荔浦、潜山、滦州、漠河、海安、兴仁、华亭、水富、邹平、京山、射洪等13个县获批设立县级市。而位于青海省最西部的新设县级市茫崖则是在原海西州茫崖行政委员会和冷湖行政委员会所辖区域合并而成。到年底，全国城市总数为673座。

2019年是在中国此消彼长的地方行政区划调整中开始的。1月，国务院批复同意撤销地级莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。8月末 ，被誉为“中国第一座农民城”的浙江省温州市苍南县龙港镇撤镇设市。而在此前的数月里，子长、邵东、广德、嫩江、射洪和长垣等6县获批撤县设市。阅城传媒统计：截至发稿，中国城市总数量（含直辖市、地级市和县级市）共计679座。

我国城市行政区划调整六大趋势预测

历史车轮辚辚向前，城市化的步伐将会继续迈进，新的城市也将不断产生，但在产生的方式、区域布局、结构层级方面将会进入新的历史阶段，阅城传媒对此进行了预测：

一、“撤地设市”改革任务接近尾声。目前，我国尚存的地级行政区域共计40个，其中地区仅存10个（黑龙江省的大兴安岭地区；内蒙古自治区的兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟；新疆维吾尔自治区的阿勒泰地区、塔城地区、阿克苏地区、喀什地区、和田地区；西藏自治区的阿里地区），而其他30个少数民族自治州成为地级市的可能性几乎为零（改革开放后我国少数民族自治州被撤销的仅海南黎族苗族自治州一例）。

二、一些面积较大的地级市将存在被分化的可能性。例如江西省赣州市，市域面积达到总面积39379.64平方公里，占全省总面积近1/4，人口近千万，下辖3个市辖区、14个县、1个县级市。未来，赣州有可能会分化为两个或两个以上的地级市。还例如河北省保定市，市域面积22810平方公里，人口超1100万，下辖5市辖区、4个县级市、15个县。其中，位于南部的定州市于2013年6月成为河北省第一批省直管县（市）体制改革试点县。而位于东部的雄县、安新县和容城县及部分外围区域已经设立了副省级的雄安新区。未来雄安新区不排除设立副省级以上的雄安市，并在远期控制区面积2000平方公里基础上继续扩大行政区域面积的可能性。

三、县级市升格地级市将成为优化行政区划布局的新亮点。例如广西壮族自治区的桂平市，目前的城市规模、建成区面积、城区人口等均领先崇左市，与百色市相当，桂平市成为广西第15个地级市的条件已经基本具备。

四、“撤县设市”改革将加快推进。在地域分布上，倾斜中西部依然是主调。据统计，到2015年上半年，全国已有165个县“撤县设市”申报材料已报国务院排队待审批。由此可以推断，目前提出“撤县设市”申报材料的县数量不少于四百个，这样的热闹程度不亚于企业的IPO上市申报。按照目前“撤县设市”审批节奏及“撤市设区”同期抵消，我国城市数量将在2022年突破700座。

五、“撤镇设市”将成为未来城市行政改革的红利空间，主要集中在东部经济发达省份（例如浙江、江苏、福建、广东和山东）。从最新公布的2019全国百强乡镇榜单可以看出，90%的百强镇出自上述5省，其中10个以上镇的GDP超过500亿元。

       六、城市行政管理结构将日趋扁平化。我国城市行政管理结构大多数为地级市——县（县级市）、区——乡、镇、街道三级。未来，随着5G、大数据、云计算、物联网和区块链等信息技术的普遍应用，城市管理效能将大大提升，行政管理结构会出现“地级市——乡、镇、街道”和“县（县级市、区）——行政村、社区、园区、景区”等扁平化趋势。事实上，东莞、中山、嘉峪关、儋州、三沙等不辖区（县）的地级市已经探索出“地级市——乡、镇、街道”模式。而三亚市的海棠、吉阳、天涯和崖州等4个区，正在实行“区-社区”管理模式。而设立不久的浙江省龙港市，直接管辖的是73个行政村和30个社区，这将成为未来我国县级市普遍的行政管理结构。

(未完待续)

本文参考：

中华人民共和国民政部历年《民政事业（社会服务）发展统计公报》；各省、自治区政府网站；《中华人民共和国政区沿革1949-2002》，史为乐，人民出版社；《中华人民共和国政区沿革的一部信史》，谢鹏飞、韩光辉，《地理研究》（2008-27）；《新中国六十年城市建设方针的演变》，董志凯，《中国城市经济》（2009年10月号）；《冷看新一波“圈县”热》，刘巍巍，《半月谈》杂志，2013年3月；《众多小城镇将变市 学者称撤县设市或人为造新城》，中国广播网，2013年7月5日；《“撤县设区”还是“省直管县”？》，张镇宇，微信公众号“政见”（ID：cnpolitics2011）；《警惕“撤县设市”变成政府扩权》，易鹏，搜狐财经（2013）；《城市的胜利：40年来大循环》，苏晶，微信公众号“政研院”（2019）；《改革开放四十年中国的城市化》，徐林、范毅，微信公众号“比较”；《我为什么要研究城市?》，徐远，微信公众号“政研院”；《在中国为什么叫“城镇化” 而不是叫“城市化”? 》，李铁；《尺度重组与地域重构：中国城市行政区划调整40年》，吴金群、廖超超，上海交通大学出版社（2018）。